Ulazak u bankovnu uniju prirodan je slijed

Objavljeno: 18.5.2016.

Konferencija Bankovna unija: ostvarenja i izazovi; Hrvatska narodna banka, 18. svibnja 2016.

Izlaganje guvernera Borisa Vujčića

Dragi gosti, poštovane dame i gospodo, dobro jutro i dobro došli u Hrvatsku narodnu banku. Čast mi je pozdraviti vas na otvorenju današnje konferencije o temi bankovne unije, koju organiziramo zajedno s Europskom komisijom, njezinim Predstavništvom u Hrvatskoj. Cilj je konferencije razmijeniti saznanja i stavove o dosadašnjim postignućima u izgradnji bankovne unije te izazovima koji slijede u njezinu dovršetku i punoj primjeni.

Prije nešto manje od godinu dana, u Izvješću petorice predsjednika, dovršetak bankovne unije naveden je među prioritetima za izgradnju financijske unije, što je jedan od, složio bih se s Izvješćem, glavnih elemenata za postizanje potpune ekonomske i monetarne unije. Stoga je dobro učiniti „inventuru“ postignutog napretka kako bi se raspravilo o mjerama potrebnima da bi bankovna unija u potpunosti zaživjela kao vjerodostojan okvir za prevenciju kriza i bolje upravljanje kriznim situacijama.

U svojoj ću se „inventuri“ osvrnuti na tri međusobno povezane teme: 1) razloge za izgradnju bankovne unije, odnosno zašto se Europska unija odlučila na ovako važan korak u financijskoj integraciji; 2) mjere dosad poduzete u izgradnji i korake nužne za dovršetak bankovne unije; te, konačno, 3) dosadašnja iskustva HNB-a s nekim elementima bankovne unije i stav prema mogućem ulasku u mehanizam bliske suradnje prije službenog uvođenja eura.

 

Razlozi za bankovnu uniju

Ideja o jačoj financijskoj integraciji prisutna je od prvih dana europske ekonomske integracije. Već 1960-ih u tadašnjoj Europskoj ekonomskoj zajednici postojali su elementi koji, mutatis mutandis, u određenoj mjeri odgovaraju nekim glavnim dijelovima današnje bankovne unije. Riječ je bila o harmonizaciji bankovne regulative država članica EEZ-a, suradnji supervizorskih tijela i procedurama za likvidaciju financijskih institucija. Međutim, suočena s protivljenjem tada novih država članica (posebno Ujedinjenoga Kraljevstva), Komisija je 1970-ih promijenila pristup i nastavila s radom na pojedinačnim direktivama koje su u svom obuhvatu bile skromnije, a iz čega je potekao cijeli niz direktiva koje se tiču bankarstva (Mourlon-Druol, 2016.). Taj rani pokušaj uspostave jedinstvenoga regulatornoga i supervizorskog okvira govori o tome da su neki nositelji politike već u ranoj fazi europske integracije jasno promišljali nužnost istodobne financijske integracije, usklađivanje bankovne regulative i supervizorskih praksi (iako ne na nadnacionalnoj razini) te monetarne integracije, ali ti prijedlozi nisu bili prihvaćeni. Kasnije, nakon uvođenja jedinstvene valute, pokazat će se da je izgradnja zajedničkoga regulatornoga i supervizorskog okvira nužna za njezino funkcioniranje.

Kriza je pokazala da okvir za europsku integraciju koji počiva na jedinstvenom tržištu i ekonomskoj i monetarnoj uniji, uz istodobno postojanje nacionalnih politika u vezi s pitanjem bankarstva, nije uspio osigurati financijsku stabilnost, nego je ojačao centrifugalne sile. Prekomjerni rizici gomilali su se u europskom bankovnom sustavu godinama, a 2008. financijska kriza potaknuta vanjskim okidačem eruptirala je punom silinom. Materijalizacija tih rizika uz visok stupanj financijske integracije i intenzivne prekogranične aktivnosti banaka unutar EU-a zaprijetila je snažnim prelijevanjem negativnih šokova za financijsku stabilnost između država članica. To je navelo pogođene zemlje da nacionalne financijske sustave pokušaju stabilizirati proračunskim sredstvima. Stabilizacija bankovnih sustava u situaciji u kojoj njihove aktive višestruko nadmašuju BDP pokazala se preskupom za neke države članice, koje su potom i same morale zatražiti međunarodnu pomoć – što je ponovo proširilo valove panike financijskim tržištima. Tako je stabilizacija nacionalnih financijskih sustava očito prerasla fiskalne kapacitete pojedinih članica, a nepovoljne povratne sprege između nacionalnih bankovnih sustava i fiskalnih pozicija zemalja u kojima posluju postale su važan izvor potencijalne nestabilnosti unutar europodručja. Bankovna unija stoga je opravdan i nužan mehanizam raskidanja nepovoljnih povratnih sprega koje prijete održivosti projekta eura i samom europodručju. Stanje u kojemu se našlo europodručje teorijski je definirano kao financijska trilema, prema kojoj je nemoguće istodobno ostvariti tri cilja: financijsku stabilnost, financijsku integraciju i financijske politike na nacionalnoj razini (Schoenmaker, 2011.).

 

Dosad napravljeno i dovršetak bankovne unije

Od, možemo reći, povijesnih odluka o osnivanju bankovne unije iz 2012. do danas postignut je velik napredak u izgradnji institucija i zajedničkih pravila. Europska središnja banka postala je nadzorno tijelo za banke, što je kao temeljna pretpostavka bankovne unije uspostavilo potpuno novi skup funkcija u toj instituciji. Iako SSM funkcionira od 2014. godine, tek nam ostaje sagledati njegove učinke u cijelosti.

Kad je riječ o drugom stupu bankovne unije – jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (SRM-u), njegove su temeljne sastavnice uspostavljene, no njegovi instrumenti još nisu testirani te ne postoji iskustvo njegova djelovanja. Posebno su važni izazovi koji se vežu s provedbom bail-in alata. Sa SRM-om, naime, dolazi do promjene paradigme u smislu sanacije kreditnih institucija. SRM bi trebao označiti raskid s primjenom koncepta bail-out, prema kojemu je spašavanje banaka moglo iziskivati znatan angažman javnih sredstava, i uvesti koncept bail-in, u kojemu troškove sanacije snose neosigurani vjerovnici i posebni fondovi za koje sama industrija postupno izdvaja sredstva. To za posljedicu može imati promjene u ponašanju deponenata i u modelima poslovanja banaka u budućnosti.

O trećem stupu – zajedničkom sustavu osiguranja depozita – s kojim bankovna unija tek postaje potpuna, još se pregovora uz vrlo skroman napredak. Pritom su vidljivi različiti stavovi država članica o preduvjetima i kriterijima koje bi trebalo ispuniti prije postizanja napretka s tom mjerom solidarnog dijeljenja rizika. Uspostava zajedničkog sustava osiguranja depozita, zajedno s popratnim mjerama za ograničavanje rizika, nužan je uvjet za dovršetak bankovne unije.

Zajednička pravila i mogućnost sudjelovanja u SSM-u teže očuvanju i daljnjem jačanju zajedničkog tržišta za financijske usluge. Međutim, uvođenje dvaju različitih režima nadzora i sanacije banaka, jednoga za banke u europodručju, drugoga za banke u državama izvan europodručja, može narušiti level playing field i u donekle povoljniji položaj staviti banke iz europodručja. Naposljetku, to može dovesti do suboptimalne realokacije kapitala i uvesti konkurentske poremećaje. To je scenarij koji je posebno relevantan za države Srednje i Istočne Europe koje su izvan bankovne unije i čije se banke uvelike oslanjaju na vanjsko financiranje. Zbog specifičnosti u dizajnu bankovne unije, određene negativne posljedice za države članice koje još nisu uvele euro mogle bi preostati i u slučaju da se odluče za raniji ulazak u bankovnu uniju.

Nadalje, nedostaju i neki elementi koji se tiču država članica izvan europodručja u slučaju njihova ranijeg ulaska u bankovnu uniju. Jedan od njih je jednak tretman u vezi s pitanjem zajedničkoga zaštitnog mehanizma (tzv. backstop). Dok za europodručje postoji ESM iz čijih se sredstava mogu dokapitalizirati banke i koji služi kao zajednički zaštitni mehanizam, države članice izvan europodručja ne mogu računati na njegovo korištenje.

Kao što vidimo, elementi koji su nejasni u smislu provedbe ili jednostavno nedostaju mogu utjecati na ukupnu vjerodostojnost bankovne unije u sadašnjem trenutku, ali i na njezinu privlačnost državama članicama izvan europodručja.

Ovime dolazimo do teme odnosa HNB-a prema bankovnoj uniji i zaključnih napomena.

 

Hrvatska i bankovna unija

Hrvatska je dužna uvesti euro čim za to ispuni uvjete. Štoviše, s obzirom na specifičnosti hrvatskoga gospodarstva, gdje ponajprije mislim na visok stupanj euroizacije, smatramo da euro Hrvatskoj donosi više koristi nego troškova. O rokovima je nezahvalno govoriti, no preferencija je uvesti euro bolje prije nego poslije. Time je i ulazak u bankovnu uniju prirodan slijed te se iz takve perspektive svakako možemo smatrati budućom članicom bankovne unije.

No, do ulaska u bankovnu uniju, mi i nadalje imamo zadatak štititi svoje specifične interese u zadanom okružju. Oni su zapravo dvojaki – s jedne strane kako bismo što spremniji dočekali ulazak u bankovnu uniju, potrebno je zajednički raditi na konvergenciji prema supervizorskoj praksi koju definira Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), a s druge strane radit ćemo i nadalje najbolje što možemo kako bismo zaštitili porezne obveznike i deponente te očuvali financijsku stabilnost u specifičnim i zahtjevnim okolnostima.

 

Zaključak

Naposljetku, htio bih naglasiti da raspravu o funkcioniranju bankovne unije, kao i njezinim nedostacima i nejasnoćama, treba razumjeti kao naš interes da kuća u koju želimo useliti bude čvrsta i uredna. Ovakav oblik daljnje integracije nužan je za smanjenje fragmentacije na tržištu, jačanje europodručja i, na kraju, izgradnju potpune ekonomske i monetarne unije. Konkretno, što se tiče Hrvatske i HNB-a, naša dosadašnja suradnja sa SSM-om kvalitetna je i obećavajuća, što može jamčiti kvalitetnu tranziciju prema SSM-u kad za to dođe vrijeme. S druge strane, iskustva suradnje u okviru SRM-a ograničena su, što se može očekivati s obzirom na to da je cijeli mehanizam započeo s radom tek odnedavno. Međutim, sveukupno još imamo nepotpunu bankovnu uniju koju treba što prije završiti. Dovršetak bankovne unije kao i mjera u kojoj se pritom bude vodilo računa o zemljama koje još nisu uvele euro mogli bi utjecati na odluku o eventualnom ulasku u bankovnu uniju i prije uvođenja eura.